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公司副总刘芳女士发表原创文章《绩效评价,PPP项目政府付费支出的关键环节》

作者:刘芳浏览次数: 日期:2017年7月27日 16:49

国办发(2015)42号给出了PPP定义:“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,…政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益……。”明确PPP项目实行绩效考核下的政府付费,避免出现固定收益、保底承诺等政策文件禁止事项。

根据2017年第一季度财政部全国PPP综合信息平台项目库的统计,按照财政部相关要求审核入库项目共计12287个,累计投资额达到14.6万亿元,其中,已签约落地项目1729个,投资额2.9万亿元。这意味着大量的PPP项目正在和已经签约落地,每个PPP项目都需要在实施方案和PPP合同里明确绩效考核指标体系(包括指标名称、指标说明、考核标准和付费办法等,下同)。

目前,国家层面关于PPP项目绩效评价的政策文件很多,如: 

国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号):“五、提升专业能力。…绩效评价。项目实施过程中,加强工程质量、运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号):第二十六条 项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)第二十七条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。

上述这些文件对PPP项目绩效考核提出了原则性的考核内容和结果运用要求,但是在国家层面没有出台PPP绩效评价指引或办法,行业也缺乏针对PPP项目全生命周期绩效考核指标体系相关标准或规定,导致实务界PPP项目绩效考核主体责任不够明确、各个项目绩效考核指标体系水平参差不齐,考核指标中定性指标偏多,定量指标不足,主观性大、可操作性不强,难以真正实现依据绩效考核结果政府付费的政策目标,也不利于相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析。更严重的问题是,有些PPP项目在方案编制和PPP合同签约前,绩效考核体系考虑不周、操作性差,财政部门也没有实施审查,一旦项目实施机构与社会资本方或项目公司签约,如政府方再提出修改、补充或完善绩效考核体系的要求,容易引起社会资本方的不满,认为政府方为了降低付费支出有意在绩效考核方面制造障碍,由此产生摩擦,甚至引起合同终止。为此,笔者结合PPP政策研究和实务操作,对PPP项目绩效考核谈一点看法。

一、PPP项目绩效考核下的政府付费符合公共财政预算绩效管理的要求

财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)明确:预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,花尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务,使政府行为更加务实、高效。预算绩效管理是现代财政制度建设的核心,是提升政府管理效能的重压抓手,是财政科学化、精细化管理的重要内容,对于加快经济发展方式的转变和和谐社会的构建,促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。

近年来,财政部门每年都要求同级预算部门或单位开展绩效自评工作,在此基础上挑选一定数量的预算部门或单位以及民生政策、重大专项支出项目开展绩效评价工作,绩效评价(自评)结果作为财政部门预算安排和人大批复预算的重要参考依据。PPP模式作为国家治理层面重大体制机制变革,从2017年第一季度财政部全国PPP综合信息平台项目库统计数据反映,近三分之二的PPP项目需要政府补助和可行性缺口补助(注:两种类型合计占入库项目总数和总投资额的60.7%和66.90%),数万亿的政府补助资金需要纳入财政年度预算和未来中长期预算予以安排,为此,PPP项目实行绩效考核下的政府付费,符合公共预算绩效管理的要求,各级政府及授权的项目实施机构或其委托的第三方咨询服务机构有责任予以严格、规范执行,财政部门更应该加强PPP项目绩效评价工作的指导、审核和全程监管。

二、PPP项目绩效考核指标、标准及付费办法的相关思考

(一)PPP 项目绩效考核目的

PPP 项目绩效考核目的可以归纳为监督社会资本或项目公司切实履行合同义务;促进、激励社会资本或项目公司通过管理、技术创新持续提升公共产品和服务供给的数量、质量;评价结果作为价费标准、政府付费以及合作期限等调整的参考依据,同时也促进政府持续提升投资决策水平和资金使用效率。

(二)PPP 项目绩效考核主体和起止时间

1.PPP 项目绩效考核主体

根据文件规定,PPP项目考核主体是各级财政部门、项目实施机构,还可委托第三方专业机构完成

笔者认为,绩效考核主体更应倾向于财政部门或其委托第三方专业机构,因为PPP项目涉及的政府股权支出、运营补贴支出,甚至风险支出、配套支出,都需要从预算安排。每年项目实施机构申报预算,财政部门和同级人大审核和批复预算。从目前财政预算绩效管理的角度出发,如果预算申报的时候,绩效目标不清晰、申报支出依据不充分、测算不准确,是很难通过财政部门内部审核和人大审批的。在预算资金使用过程中,没有绩效评价报告财政部门是不会予以支付,除了项目实施机构或其委托的第三方咨询机构开展绩效评价、中期评估外,财政部门根据预算绩效管理要求,也需要独立开展预算执行情况和执行结果的绩效评价。

目前实务操作方面,PPP项目实施方案编制、PPP合同谈判和签约,由政府授权项目实施机构完成,财政部门虽然履行方案审核和参与PPP合同谈判,但对绩效考核指标体系建立是否科学、完整、可操作的审查,文件中没有详细规定。试想,PPP项目绩效考核指标体系事先没有财政部门指导、参与和审核,PPP项目谈判、签约过程中,项目实施机构很难发现指标体系中存在的问题,到了实际执行阶段,如果对社会资本的考核不客观、不全面,要么流于形式,要么引起纷争,政府支出缺乏有利的依据,PPP项目绩效目标将很难实现,PPP项目可持续令人堪忧。

2.PPP 项目绩效考核起止时间

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)PPP项目操作流程图“五阶段十九步骤”中,项目执行阶段,政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效(每年至少一次绩效评价、每三到五年一次中期评估)直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。移交阶段完成后,财政部门还要组织有关部门进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。

笔者认为,首先,PPP项目的绩效考核贯穿项目全生命周期,考核时间应始于项目已有一定产出的建设阶段,而不是在交工验收时,终于项目移交阶段完成绩效评价。将绩效考核时间前移到建设阶段,有利于对项目立项阶段、招投标阶段和特许权授予阶段中体现的项目立项依据充分性、立项程序规范性、绩效目标合理性、招投标的合规性、合同谈判和签约的合法性、项目公司成立及融资交割与PPP协议的符合性、股东各方管理能力、风险分担等因素进行综合评价,发现前期存在的问题和不足,后期及时予以调整或完善,确保PPP项目健康运行。其次,PPP项目实施动态考核。PPP项目绩效考核指标体系应该在运营期内,分段完善、修改和调整,不断适应社会发展及公众日益提高的服务需求,如每三至五年根据年度和中期绩效考核结果、项目运营状况、结合宏观政策、市场状况和行业要求,实施绩效动态考核,确保绩效考核与项目运行实际情况吻合,考核结果客观、有可操作性,实现绩效考核的目的。

(三)PPP 项目绩效考核内容

PPP项目从全生命周期考虑,绩效考核针对不同阶段考核内容有所侧重,但总体上,需要按照PPP合同事先约定的绩效目标,对PPP项目各阶段投入、产出、实际效果和效益、可持续性、公众满意度等方面开展绩效评价。

目前,政府依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量对项目公司付费,为此,PPP实务操作中,普遍设置了可用性服务绩效考核指标和运维服务绩效考核指标,其中:可用性服务绩效考核是指政府方向项目公司购买PPP项目的可用性,在确定支付费用时开展的绩效考核。运维绩效服务绩效考核是指运营期每年政府方为项目公司运营维持项目可用性及开展与项目相关运营活动的行为和结果支付费用时,开展的绩效考核。

1.关于绩效考核指标设定的相关考虑

(1)PPP项目绩效指标设置要体现系统性、层次性和可操作性的原则。

系统性原则是指绩效指标体系设置时,应该考虑PPP项目全寿命周期五个阶段考核的重点和不同阶段间的相互影响(上一个阶段的工作指导下一个阶段,下一个阶段的结果验证上一个阶段),充分体现绩效目标的引领和绩效预算结果导向的特征,力求指标间既相互独立,又彼此联系,PPP项目整体绩效目标能够协调各阶段目标,将各个阶段的特性和监管重点放到PPP项目全寿命周期整体中,实现指标体系完整、平衡。

层次性原则是绩效指标体系设置要分层次,要从投入、产出、实际效果和效益、可持续性、公众满意度等维度分解,要自上而下,从一级指标向二、三级指标逐级分解,形成一个不可分割的整体,考核指标层次划分要符合项目特征和逻辑关系,不能交叉重叠,层次混乱。

可操作性原则是指绩效指标体系要满足绩效考核目标需求,各指标尽量简单明了、便于理解和掌握,各指标要具有很强的现实可操作性,要考虑部分指标定量处理,指标选取的计算量度和计算方法必须一致,便于进行数学计算和分析。

(2)绩效指标设置需要考虑PPP项目共性和个性特点。每个PPP项目由于边界条件、技术参数不同都有个性化特征,需要设置有针对性的个性指标,不能简单套用、复制其他PPP项目考核指标,这样才能体现投资回报与项目服务水平和服务绩效相匹配。但是,为了满足同行业、同类型项目横向或纵向可比的要求,应该将一级绩效考核指标设置为共性指标,从项目投入、项目产出、实际效果、实现效益、可持续性、公众满意度六个方面进行考虑,将PPP项目个性特征在二级、甚至三级考核指标中反映。

(3)绩效指标设置要全面系统,同时要突出考核重点,充分注意指标设置客观性问题。绩效指标设置首先要注意全面系统,如可用性绩效服务指标作为PPP项目竣工验收和确定可用性服务费的依据,需要从建设内容符合性、质量、工期、环境保护、安全文明施工等多方面设置。运维服务绩效核指标要从项目公司运营组织架构、人员结构、制度建设和执行、资金管理和核算、运维效果、应急预的设置等多角度设置。

在注重指标设置全面系统性的同时,要突出考核重点和注意客观性问题,如可用性绩效考核指标中的质量指标、运维服务绩效考核指标中的运维效果就属于重要指标,需要加大考核分值、根据需要设置二级,甚至三级明细指标进行多维度考核。指标设置一定要有定量指标,如环境保护项目中的水质目标指标、污水收集、排放量指标等,最终通过监测数据来确定考核结果,并加大量化指标的考核分值,避免主观指标过多,降低考核结果的客观性。

(4)绩效考核指标设置要依据行业建设质量标准和规范要求、运行维护及安全技术规程等各类法律法规和技术标准。同时,基础设施和公共服务领域PPP项目,涉及公众使用安全,其公益性尤为显著,在指标设定方面要突显公众满意度指标,通过广泛收集公众意见、公示评价结果,确保PPP项目信息公开,并纳入公众监督范围。

(5)绩效考核指标分级设置,原则上不要超过三级,上一级指标要能总括下一级指标考核内容,下一级指标要能支撑上一级指标,避免指标交叉设置,逻辑混乱,重复考评情况出现。如某河道治理项目设置的运维服务绩效考核指标,分为三级,其中一级指标中设置的管理机制建设指标,包括了4个二级指标,分别为组织机构及人员、设施、技术支撑配备情况指标、制度建设和执行情况指标、管养维护工作计划指标、资金使用和财务核算指标。作为二级指标的资金使用和财务核算指标又设置了2个三级指标,分别是资金计划(预算)管理指标、财务管理及会计核算指标。这样层层细化设置,确保指标之间的包含和承接关系清晰明了,也为设置考核标准和评分办法提供了前提条件。

2.关于绩效考核标准和分值设定的相关考虑

根据设定的绩效考核指标,需要赋予考核标准,也就是明确指标所代表的考核内容,考核标准必需做到清晰明了、易操作。如上面提到的资金计划(预算)管理指标,考核内容为:是否编制年度、季度资金使用计划(预算);是否按照资金使用计划(预算)规定用途使用。财务管理及会计核算指标指标,考核内容为:项目支出是否符合国家财经法规和内部财务管理制度以及专项资金管理办法;资金的拨付有无完整的审批程序和手续;会计核算是否清晰完整;如存在截留、挤占、挪用或虚列支出等情况,当期项目考核不合格。

在分值设定方面单个指标赋予分值要考虑指标的重要性和与上级指标的关系。重要的指标赋予分值要高,次重要的指标赋予分值要低,才能体现考核的要点。一级指标分值要等于二级指标合计分值,二级指标分值要等于三级指标合计分值,不能出现下级指标合计分值超出或低于上级指标的问题。指标分值赋予方法很多,如有赋予固定分值,根据完成好坏予以加、减分;有赋予区间分值,达到区间考核标准的,给予固定分值。

3.关于绩效考核方法的相关考虑

(1)可用性服务费采取一次考核,分期支付的方法。如某人居环境提升改造PPP项目,明确本项目可用性服务费采取项目交付验收时一次考核,分期支付的方法,绩效考核得分在90分以上,视为满足可用性服务标准,政府每年年初一季度支付当期可用性服务费。当绩效考核得分低于90 分,则视为项目公司违约,政府可要求项目公司通过追加投资或直接扣减建设期履约保函等方式修复未达标部分,以恢复项目可用性,因此导致的投资增加,不调整可用性服务费金额。若通过修复还不能达到可用性考核的,政府可追究项目公司违约责任。

(2)运维管养服务费年补助金额采用分年考核,分年支付的方法。年度内将日常考核和定期考核相结合,其中:日常考核分月(或季)实施,包括现场考核、资料考核及问题整改情况考核,可将成绩计入定期考核中。定期考核每年考核2次,考核期间可结合项目情况,如分上半年考核和下半年考核,或分枯水季节考核和涨水季节考核等。

4.关于绩效考核结果及付费支出的相关考虑

(1)考核结果要设定明确的分值区间与政府付费支出挂钩,明确的绩效结果奖惩机制,激励社会资本提高服务的质量和效果。

如某河道治理PPP项目明确,针对运维指标进行绩效评价,评价结果在75分以上,视为满足运维服务标准。当期政府补助金额按绩效考核后的结果来确认应支付的比例:绩效考核结果在100分≥总分≥90分,支付比例为100%;90分>总分≥80分,支付比例为90%;80分>总分≥75分,支付比例为80%;总分<75分的,政府方当期可以不予支付,要求项目公司限期整改,待下一期绩效考核总分≥75分后支付上期未支付部分的支付比例为90%。连续两个年度考核得分低于75分,视为项目公司违约,政府方参照合同条款向社会资本方追究违约责任。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第二十六条项目实际绩效优于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。目前,PPP项目实务操作中,对考核结果优异给予绩效奖励的项目还不是很多。笔者认为,PPP合同绩效评价部分,不仅需要对达不到约定标准的,制定惩处条款或救济措施,对考核结果优于约定标准也应该适当考虑增设奖励条款,体现激励相容。在设置奖励条款方面,除设定给予一定金额奖励资金方式外,还可以创新其他奖励手段,如给予合作时间方面的奖励,即对缩短工期验收合格的PPP项目,可以约定给予“合作期+缩短工期”的奖励。对运营期项目公司绩效结果优异的可以约定“合作期+延长一定经营年限”的奖励。

(2)对于建设投资大、运营费用低的“强公益性”项目,如市政道路、环境治理等,建议视项目具体情况将可用性服务费的一定比率(10%-15%)划入运行维护服务费金额中合并考核,且与运营期绩效挂钩,这样做可以弥补现行可用性付费+运营绩效付费方式下,将项目建设质量与运营质量分开考核的缺陷,避免社会资本方重视可用性绩效,忽视运营期绩效的问题,促使其站在全生命周期范围内投融资、设计、建设、运营好项目,尤其重视加强建设环节工程质量,促使运营期成本的节约,真正实现项目建设运营全生命周期关联性绩效考核。

如某河道治理PPP项目合同约定:可用性服务费90%部分,分摊在运维期15年内,每年年初通过项目公司向社会资本方支付;可用性服务费10%部分并入运维管养服务费中,根据当年运维绩效考核情况,与运维绩效服务费支付时间和比例相同。

可用性服务绩效服务费年付费金额=可用性服务绩效服务费总额×90%÷15

(注:可用性服务绩效服务费年付费金额根据项目特点,有的可以在运营期均衡分摊支付,有的可以在运营期根据约定比率逐年支付,也有的按照使用量等计算年支付金额等。)

运维服务绩效服务费年付费金额=(运维服务费年补助金额+可用性服务绩效服务费总额×10%)×绩效评价结果确认的支付比例

三、几点建议

(一)目前财政部PPP综合信息平台PPP项目已经覆盖能源、交通运输水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业林业、科技、保障性安居工程、旅游医疗卫生、养老教育文化体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个行业,建议国家层面出台PPP项目绩效考核指引,行业结合项目个性、投资回报水平、公共服务标准、效率等要求出台分19个行业分领域的绩效考核关键指标和考核办法这样避免因各地对PPP项目绩效考核认识不统一、指标设置不科学、绩效考核不到位等,导致绩效考核下政府付费流于形式,或对社会投资方考核尺度不一、显失公平的情况发生。

(二)建议在PPP项目绩效考核指标体系设定时,财政部门应牵头组织指标体系编制或审定工作。如果说财政承受能力论证是考查政府有没有支付能力(针对某个年度所有PPP项目是否超过一般公共预算支出10%),那么绩效考核结果就是政府实际应该支付多少的有力凭据。笔者认为,能不能支付多少和该不该支付多少,对于政府方来讲,两者同等重要。鉴于行业和PPP项目特殊性,在指标设定过程中,可以充分听取项目实施机构、有资质的行业专家的意见。在PPP合同签约前,绩效考核指标体系可以与社会资本进行充分讲解、沟通,力求绩效考核指标体系充分体现专业性、可行性和实效性的特点。

(三)PPP项目从2014年规范运作以来,已经签约落地的项目大部分尚处于建设期或运营初期,国家和地方层面都缺乏PPP项目绩效评价指标库和评价结果数据库,建议相关部门或机构,加强对PPP项目绩效评价软件开发和PPP项目绩效评价数据收集、整理、分析工作。建议财政部门在现有项目支出绩效指标库中,针对PPP项目全寿命周期考核和未来政府支出金额数额巨大等特点,单独增设PPP项目绩效考核指标体系研究和指标库建设,以区别于原有预算管理分类中的“工程及维护类”、“设备购置及维护类”等预算绩效管理体系分支。

2014年以来规范实施的PPP项目,大部分还处于识别筛选阶段、准备阶段或者建设阶段,目前进入运营期的项目还不多,受传统模式“重融资、重建设、轻运营”的思想影响,PPP项目各方参与者对项目执行阶段PPP项目绩效考核体系的研究和讨论重视度还不够,呼吁政府方加强PPP项目绩效考核体系研究和建设,通过PPP项目绩效考核和结果运用,为科学合理确定政府付费支出、客观评价PPP项目目标实现情况、项目效果和效益提供依据。同时,也实现监督社会资本方切实履行相关职责和义务,促进政府方维护公众利益,提升政府投资决策和行政监管水平,提高资金使用效率的目的。

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