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【独家】PPP,工程造价咨询公司切入的蓝海

作者:刘芳来源:PPP知乎 浏览次数: 日期:2017年7月17日 11:10

作者简介:刘芳,manbetx客户端下载副总经理,注册投资咨询师,国家财政部PPP专家库成员,云南省财政厅PPP专家库成员。

PPP的背景、发展现状和对咨询服务的需求

党的十八大三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参予城市基础设施投资和运营”,2014年以来,国家从顶层设计、PPP工作机构组建、项目库建设、信息平台搭建、国家示范项目遴选等多方面、多层次大力推广和运用政府和社会资本(PPP)合作模式,转变公共产品供给机制、引入市场竞争激励相容机制、拓宽基础设施和公用服务领域投融资体制创新。在经济发展进入新常态的背景下,吸引社会资本参与公共产品和公共服务投资和运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率有效缓解了我国传统投融资模式下融资平台债务高、公共供给效率低、民间资本进入难的问题,PPP是惠民生、促改革、稳增长、防风险的重要措施。原财政部部长楼继伟认为推广使用PPP模式不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。

自2014年起PPP项目的数量在全国呈现爆发式的高速增长,依据财政部全国PPP综合信息平台项目库2017年第一季度的统计,按照财政部相关要求审核入库项目共计12287个,累计投资额达到14.6万亿元,其中,已签约落地项目1729个,投资额2.9万亿元。鉴于PPP项目涉及合作周期长、合作内容多、操作流程复杂、专业性强等特点,国家从政策文件层面允许地方政府及其授权实施机构、财政部门等引入第三方中介机构提供PPP咨询服务,面对数额庞大而急速增长的PPP项目咨询服务市场,PPP,为造价咨询公司提供了广阔的市场,成为其转型升级、拓展咨询服务空间的蓝海。

从政策层面梳理,截止目前,允许引入第三方中介机构的政策文件包括:

1.财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)三:(一)进一步完善实施方案,必要时可聘请专业机构协助,确保示范项目操作规范……。

2.财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第四条:财政部门应本着社会主义市场经济基本原则,……积极发挥第三方专业机构作用,全面统筹政府和社会资本合作管理工作。

3.财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)第三条:PPP项目实施机构可以委托政府采购代理机构办理PPP项目采购事宜……。

4.国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号):五、提升专业能力。加强引导,积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。

绩效评价。……鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价……。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

5.财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第七条:财政部门(或PPP中心)应当会同行业主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。 

6.国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 (2015年第25号令)第十一条:项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构,开展特许经营可行性评估,完善特许经营项目实施方案。第五十条:实施机构和特许经营者就特许经营协议中的专业技术问题发生争议的,可以共同聘请专家或第三方机构进行调解……。

7.财政部、住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号):

四、组织实施:(二)定期组织推介。对拟采用PPP模式的市政公用项目,由当地住房城乡建设(市政公用)、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。

8.财政部《PPP物有所值评价指引(试行)(财金〔2015〕167号)第七条:财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用第三方专业机构和专家力量。

9.财政部 环境保护部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建〔2015〕90号):二、定期组织评选。对拟采用PPP模式的水污染防治项目,由当地环境保护、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。 

10.财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号):第五条 ……存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。第六条 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构,编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证,并对报告内容负责。第十条 ……项目实施机构可以依法委托采购代理机构办理采购。第二十四条 ……每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料……。第二十七条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。

归纳以上政策文件,明确赋予了第三方专业机构咨询服务内容包括:PPP项目筛选识别;PPP项目实施方案编写、财政承受能力论证、物有所值评价;PPP项目采购代理;参与全生命周期监管(全过程预算绩效管理、质量、成本管理、实施过程中绩效评价、后评价);审计项目公司财务报告及项目建设运营成本;资产评估;后评价;PPP专业培训;PPP合同纠纷调解。

作为工程造价咨询公司在上述文件提到的咨询服务中,除了审计项目公司财务报告及项目建设运营成本业务需要引入会计师事务所完成外,其他咨询服务都可以不受资质和专业限制承接,拓展了咨询服务的范围和内容。

笔者注意到文件中没有提到执行阶段建设期的全过程造价咨询服务或全过程造价审计服务业务,此外,工程造价咨询公司还可以应PPP项目各方需求提供PPP项目管理咨询、BIM全寿命周期咨询、PPP项目投融资策划等综合性咨询服务业务。根据

财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金2014〕113号)PPP操作流程从项目识别、筛选到移交“五阶段十九步骤”全寿命周期,工程造价咨询公司可以利用政策文件的推动和市场需求,参与项目可研编制、论证和设计,参与项目前期决策管理和投资预算管理,实现咨询服务产业链向前延伸。

在此,笔者结合目前已经开展的PPP项目全过程造价咨询服务,谈谈工程造价咨询公司PPP项目全过程造价咨询服务情况和引入BIM咨询的建议。

工程造价咨询公司PPP项目全过程造价咨询服务

(一)PPP项目引入全过程造价咨询服务的作用

根据财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金〔2015〕21号)文件“第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算。”项目建设成本是计算政府运营补贴支出的重要参数,PPP项目建设完成形成资产的价值认定直接影响到政府付费支出和社会资本方的投资回报的高低。从实务操作总结,PPP项目投资额越高对政府运营补贴支出的影响越大,控制PPP项目投资额,也就是建设成本(工程费用、工程建设其他费、预备费、建设期利息等)是最终确定政府付费支出的关键因素。从财政部全国PPP综合信息平台项目库2017年第一季度统计数据反映,政府付费项目和可行性缺口补助项目合计占入库项目总数和总投资额的60.7%和66.90%,意味着接近三分之二的PPP项目需要政府付费支出。因此,政府方在PPP项目执行阶段(建设期)引入工程造价公司开展PPP工程造价全过程咨询服务或全过程跟踪审计意义非常重大,关系到政府付费支出的准确性和合理性。

此外,建设成本也是社会资本方和项目公司最终确定收益回报关键因素,作为组建项目公司的社会资本方决策层(董事会或投委会),也需要借助工程造价咨询公司延伸自身投资决策管理不足,加强对PPP项目投资成本的管控、建设资金筹措管理和建设目标实现情况的分析和决策。作为项目公司决策层(董事会)或工程建设部门也需要借助工程造价咨询公司加强PPP项目内部投资管控、成本归集和核算管理、建设目标实现情况分析和偏差管理等,为接受股东质询和外部审计、检查做好工作。

(二)PPP模式下全过程造价咨询切入时点和咨询模式

PPP模式下,工程造价咨询机构切入时点和咨询模式有三种:

一是从项目策划决策阶段进入至项目交工验收移交运营之日止,工程造价咨询机构参与到项目规划论证和决策阶段,这种延伸到项目立项前期的造价咨询模式,需要工程造价公司整合可研、设计方面的机构和专业人才,委托方可以是政府方或社会资本方,但是如果是社会资本方委托,各阶段咨询成果需要按照基本建设程序经过政府方相关部门审核(批)。

二是从项目规划设计阶段进入至项目交工验收移交运营之日止,工程造价咨询机构参与到项目可研论证和方案优化设计研究阶段,这种造价咨询模式,可以由工程造价公司独立完成,委托方可以是政府方或社会资本方,但是如果是社会资本方委托,阶段咨询成果仍然需要按照基本建设程序经过政府方相关部门审核(批)。

三是从项目开工建设进入至项目交工验收移交运营之日止,工程造价咨询机构独立完成建设期的过程跟踪咨询服务,委托方可以是政府方或社会资本方或项目公司,最终咨询服务成果需要经过政府审计部门审核认定。

(三)PPP模式下工程造价咨询服务的目的和内容

1.PPP项目全过程造价咨询服务,针对项目投资形成、确定过程进行全程管理、控制,最终目的是为委托方确定交付资产价值和政府运营补贴支出提供造价咨询依据。

在咨询服务中,造价咨询人员需要正确掌握投资认定与政府运营补贴支出的逻辑关系:

PPP项目交付资产价值=审定决算价×(1-优惠下浮率)

审定决算价包括工程费、工程建设其他费、基本预备费和建设期利息,各项费用按PPP合同约定的计价规则计算,为竣工决算时由政府或其授权委托的第三方中介机构审定的各单项工程的竣工决算价。

优惠下浮率为中标社会投资方的投标报价下浮率。

政府运营补贴支出中可用性服务费确定公式:

 

项目社会资本方全部建设成本=(审定决算价-X1-X2)×(1-优惠下浮率)

  X1为政府股权出资额、政府无偿投入资金部分、总投资中政府承担的其他所有费用等;

  X2为社会资本方原因发生建设内容、规模、工期上的变动等原因,造成项目总投资增加,应由社会资本方承担的部分。

2.PPP模式下工程造价咨询服务内容和方法

工程造价咨询机构从合同签订、前期决策(如委托)、建设过程到竣工结(决)算提供全程的造价咨询,具体内容包括但不限于:按照委托方的要求进行设计概算的审核;按委托方的要求参加规划立项阶段可研论证、方案设计阶段项目投资、工程造价的相关会议;编制或审核工程量清单及拦标价;审核工程经济签证及新增综合单价;参与工程各类经济合同的起草或审核;协助审核设计变更;审核工程计量、进度拨款及制定资金使用计划;完成竣工结算审核等。

PPP模式工程造价咨询服务需要按国家颁布的消耗量标准、工程量清单计价规范、取费模式和费率标准以及其他规范性文件,对清单综合单价进行组价,并计取规费和税金,考虑利润及风险成本,最终形成清单全费用综合单价,各清单综合单价乘以工程量并累加后形成建安工程总价。

清单综合单价=预算人材机价格+规费+利润+税金+风险费

建设过程中形成的工程计量及价款结算、进度款支付、合同价款调整等,除争议部分适用PPP合同约定的处理方式外,其他阶段性咨询服务成果直接进入工程竣工结算。

(四)PPP模式下,全过程跟踪审计不能替代全过程造价咨询服务

全过程跟踪审计是由政府审计部门委托的,外部独立性的监督控制活动。受政府审计机构委托的工程造价公司和被审计单位(PPP项目实施机构、社会资本方、项目公司)是一种审计行政法律关系,工程造价咨询公司出具的跟踪审计结果经审计部门确认后对被审计单位产生法律效力。

造价咨询服务是由PPP项目实施机构或社会资本方或项目公司委托的内部工程造价咨询服务活动,是为了弥补委托方在PPP项目管理中投资控制的专业能力不足,及时有效地为委托方提供造价咨询专业建议,以供管理实施和决策服务,是委托方全面项目管理的内在重要组成部分。

政府审计部门委托的全过程跟踪审计,不能替代委托方的全面项目管理,尤其是投资管理工作。PPP项目实施机构或社会资本方或项目公司委托的全过程造价咨询服务结果经政府审计部门审核后可以作为政府审计结果予以确认,政府审计部门也可另行委托其他造价咨询机构开展PPP项目全过程跟踪审计。

(五)充分关注PPP模式下,工程造价咨询服务和传统工程造价咨询服务的不同,做好造价咨询服务工作

    PPP模式下,咨询服务机构不仅需要依据传统工程造价咨询服务的相关施工合同、文件、计价计量依据文件,更需要依据PPP实施方案、招投标文件、PPP合同等确定的计价规则、质量标准、中标费率等。

PPP模式下,项目总投资的形成和确认对最终政府付费支出影响较大,因此,需要造价咨询服务延伸计算PPP运营期每年付费支出中可用性服务费的确定,如运营中出现融资成本的变动,则需要调整可用性服务费金额。

按照谁委托为谁负责的原则,传统工程造价咨询服务的委托方是项目主管部门(也称业主方、建设单位)。PPP模式下,工程造价咨询服务的委托方除了项目主管部门,还可以是社会资本方或项目公司。

(六)在PPP项目工程造价咨服务中,工程造价咨询公司需要处理好委托与咨询服务间的关系

PPP项目中的各方关系与传统项目中的各方关系明显不同。在传统项目中,建设方通常为政府部门、企事业单位,施工方为通过招标采购选取的中标单位。项目融资由建设方负责筹措。工程造价公司接受建设方委托对项目自立项至竣工结算(决)算,提供全过程造价咨询,各方关系非常清晰明了。但是,在PPP项目中,项目投融资、建设、运营和移交的具体工作是由项目公司负责,项目公司是政府出资方代表与社会资本方共同成立,由社会资本方控股。政府出资方代表履行出资义务,在法律框架下不具有控制权和经营权。项目实施机构(政府或其指定的有关职能部门或事业单位)在政府授权范围内负责项目准备、项目采购、项目合同签订、项目监管和移交等工作。根据目前很多项目通行的“二标并一标”的采购方式,如果中标社会资本方为独立申请人,意味着PPP项目投融资、建设、运营和移交高度统一由一个独立法人来完成。如果中标社会资本方为联合体,则PPP项目投融资、建设、运营和移交工作可能由2个及以上独立法人完成。针对PPP项目不同的情况,造价咨询机构要根据委托方的不同,处理好与各方之间的关系和咨询服务的定位。比如针对政府授权项目实施机构委托的造价咨询服务,更偏重于对社会资本方投资及筹资到位情况、项目公司建设过程基本建设程序履行情况、建设资金筹集到位及使用情况、投资、进度、质量目标实现情况等方面的监管。针对社会资本方委托的造价咨询服务,更偏重于对政府方承诺资金到位情况、项目公司建设期制度建设及执行情况、建设资金使用情况、投资、进度、质量目标是否偏离提供咨询。针对项目公司委托的造价咨询服务,更偏重于内部协助完成内部制度建立、执行和风险控制检查、建设资金筹集、使用和核算的合规性检查、投融资计划分析、投资、进度、质量阶段性目标及总体目标控制等等。

但是,即使做了上述分析,笔者认为,过程造价咨询公司无论接受谁委托,都需要运用专业技术知识,为委托方提供PPP项目全过程、全方位的造价咨询。通过开展全程的工程造价监督和管理,确认工程决策、设计、预算、招标合同、施工过程、竣工结算等阶段的工程造价,确保PPP项目投资(交付资产价值)认定的准确性和合理性,工程价款使用的合理性,最大限度的发挥PPP项目工程投资效益。

PPP项目工程造价咨询服务引入BIM技术联合开展咨询服务能够真正实现PPP项目全寿命周期动态管理和咨询服务

BIM的概念最先由欧特克(AUTODESK)软件公司在2002年提出,其全称是Building Information Modeling,中文为“建筑信息模型”。美国国家BIM标准将BIM定义为:“BIM是一个共享的知识资源,是一个分享有关这个设施的信息,为该设施从概念到拆除的全生命周期中的所有决策提供可靠依据的过程;在项目不同阶段,不同利益相关方通过在BIM中插入、提取、更新和修改信息,以支持和反映其各自职责的协同作业”。PPP项目工程造价咨询服务引入BIM技术,是两者的天然属性决定,PPP项目需要将投融建管集成在全寿命周期考虑,而BIM以三维数字技术为基础,集成了建筑工程项目各种相关信息的工程数据模型,可以为工程造价咨询服务提供协调的、内部保持一致的、并可进行运算分析的信息,最终建设期形成信息和数据可为PPP项目运营期使用,PPP运营期数据也为项目移交提供信息和数据,即BIM模型及其集成的信息随着PPP项目生命周期进程汇集不同阶段的信息和数据满足PPP项目各方各个阶段所需要的信息。PPP和BIM两者生命周期重合。

随着住建部密集出台推动BIM技术运用于工程建设领域政策的出台和目前算量软件运用BIM技术的发展,工程造价咨询单位可以快速准确的建立三维施工模型(3D),再加上时间、费用则形成了建设施工过程中的PPP项目5D模型。实现了建设成本的动态管理,并且能够及时准确的划分施工完成工程量及产值,为进度款支付提供了及时准确的依据。由于引入BIM技术出现的咨询费可以通过优化设计、参与项目管理,节约的投资中支付,不会额外增加委托方的支出,因此,PPP项目工程造价咨询服务领域引入BIM技术联合开展咨询服务,最终BIM模型及其在PPP项目前期和建设期集成的信息将为PPP项目运营期资产管理和移交阶段性能测试和资产清查、移交提供便捷、可靠的信息,真正实现PPP项目全寿命周期动态管理和咨询服务。

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