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PPP项目总投资的确定与控制

浏览次数: 日期:2017年3月16日 13:53

2016年12月15日,国家发展改革委投资司面向社会组织开展了PPP主题征文活动。2017年2月3日,征文活动截止。经过专家严格评选和综合打分,共评出一等奖20篇、二等奖30篇。公司董事长杨宝昆的论文 “PPP项目总投资的确定与控制”荣获二等奖,并在“清华PPP研究中心”、“PPP导向标”公众号及中国经济导报第2期首刊。现转载如下,供大家学习!

 

PPP项目总投资的确定与控制

作者:

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云南云岭天成会计师事务所有限公司

云南云岭招标咨询有限公司

董事长 杨宝昆

 

PPP项目的总投资、折现率、融资成本、合理利润率、运维服务费等成本要素对政府在项目合作期内的政府支出责任、社会资本的合理回报和利润高低具有决定性的影响。PPP项目财务测算模型确定后,通过敏感性分析,在众多成本要素中,项目总投资对政府最终的支出责任影响最大,项目总投资的确定与控制在PPP项目的采购、执行阶段尤为关键,事关政府和社会资本合作各方的切身利益,因此,PPP项目总投资的合理确定与控制对政府和社会资本具有重要意义。

01、PPP社会资本采购的前置条件

对拟采用PPP模式的项目经过项目识别、论证和项目准备工作后,可进入采购阶段。项目采购前,须具备以下条件:

(一)PPP项目已经通过项目实施机构、财政部门组织的物有所值评价和财政承受能力论证,并且PPP实施方案经同级(县级及以上)人民政府审批通过。

(二)PPP项目应当按照基本建设程序,完成了项目建议书、可行性研究报告编制及批复、初步设计及概算审查(如有)、施工图审查(如有)等环节相关工作,办理了选址、用地预审、环境影响评价和节能审查等手续,通过了有关部门对项目的审批、核准等工作。

(三)PPP项目以公开招标方式选择合作社会资本的,应将政府采购计划向同级(县级及以上)政府采购监管部门备案;若需变更采购方式,还应经过设区的市级以上人民政府财政部门批准。

02、PPP项目采购阶段招标的主要模式

PPP项目应当也必须遵循基本建设程序,我国现行的基本建设程序主要包括项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段和后评价阶段。PPP项目在可研批复完成、PPP实施方案通过了同级人民政府审批后即可进入采购阶段。采购时投资估算已经批复,但大多数初步设计、施工图设计工作尚未完成,初步设计概算、施工图预算也基本无从谈起,此时开始社会投资人的招标将会出现多种变化形式,各种模式下,投资控制的思路和措施则不完全相同。

(一)PPP社会投资人招标模式

先采购社会投资人,主要侧重于社会投资人的投融资能力、运营维护能力,通过法定招标程序确定社会投资人组建项目公司后,由项目公司负责施工总承包人的招标、建设管理和运营维护工作。

(二)PPP+EPC模式

招标人将融资、设计、采购、施工总承包和运营维护通过招标委托一家(或几家组成的联合体)符合项目资质、资格条件的社会投资人承担,招标人不再将设计、采购和施工平行发包,社会投资人对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。EPC总承包模式是我们国家目前鼓励推广的项目组织实施方式,适用于政府投资项目,PPP项目可研完成后进行采购,为EPC模式创造了天然的有利条件, PPP+EPC模式有利于提升项目可行性研究和初步设计深度,实现融资、设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合,提高工程建设水平。

(三)PPP+施工总承包招标模式

招标人对设计工作单独招标委托,对设计进度、设计质量负责。除设计工作由招标人完成外,项目的融资、采购、施工总承包和运营维护通过招标委托一家(或几家组成的联合体)符合项目资质、资格条件的社会投资人承担。

PPP社会投资人招标、PPP+EPC模式、PPP+施工总承包模式的选择应当本着有利于降低投资、加快项目进度、提高项目建设水平和公共服务效率、符合物有所值的价值理念等原则,并结合项目前期工作进度和客观条件,选择合适的招标模式。

03、PPP模式下的总投资确定与控制

项目总投资是一个动态概念,对应项目的不同建设阶段,在项目可研阶段对应投资估算,初步设计阶段对应初步设计概算,经过批准的设计概算是投资控制的最高限额。施工图设计对应施工图预算,通过招投标形成合同价,竣工验收阶段对应竣工决算价。投资估算控制初步设计概算,初步设计概算控制施工图预算,施工图预算必须控制在批准的概算内,竣工决算控制在批准的概算范围内。PPP项目一般在可研批复后进入采购阶段,无论哪一种模式,从招标文件的编制到PPP合同条款的制订,都必须对各阶段投资的确定办法做出详细的规定,以确保基本建设各阶段投资处于受控范围,从而利于政府和社会资本准确进行测算、投标报价及成本控制和管理,在基础、标准、规则一致的情况下将投资控制活动贯穿于项目的采购、建设和竣工决算全过程。

(一)充分认识项目总投资的构成及计算方法,确定计价规则、投标价及结算方法

一般说来,投资估算由建筑安装工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费、预备费和建设期贷款利息组成。招标文件和PPP合同条款需结合项目所处行业、招标时所处阶段、招标模式等约定基本建设各阶段总投资(概算、预算、工程量清单及拦标价、竣工结算、竣工决算)、总投资中各类费用、工程量的计算依据和结算办法,做到计价基础、计价标准和计价规则相统一。

1、PPP+EPC模式下的投资控制

(1)PPP项目总投资采取开口结算情况下的投资控制

以某项目为例,采用PPP+EPC模式招标,考虑项目实施范围较广,征地拆迁及建设范围存在一定的不确定性,EPC合同采用开口结算办法,投标人投标报价要求在对应的计算规则下,综合考虑后报出总投资优惠下浮率,竣工决算时工程量计算、定额适用、材料(设备)价格计取、费用计算标准等招标文件均对相应条款对了明确的约定,此时的总投资是根据建设阶段不同而变化,是一个动态概念,最终是以竣工决算价做为政府和社会投资人的结算和支付依据。

①项目建设总造价(总投资)

A.在招、投标时“总造价”指以批复的可研“投资估算×(1-优惠下浮率)”的投标报价;

B.项目施工期间“总造价”指按施工图编制(清单计价模式)并经审定的“预算造价×(1-优惠下浮率)”。

C.竣工决算时“总造价”指以“审定决算价×(1-优惠下浮率)”。

审定决算价为竣工决算时由政府或其授权委托的第三方中介机构审定的各单项工程的竣工决算价。

 ②“审定决算价”的计价规则

“审定决算价”包括工程费、工程建设其他费、基本预备费(经批准动用的)、建设期利息,各项费用按规定的计价规则计算。

A.工程费计价规则

根据招标文件规定、招标文件答疑、合同协议书及条款、设计图纸、设计变更、有效经济签证、项目所在省(市)现行的工程量清单、计价规范及配套文件、国家及有关部门对定额适用范围的划分等计算。

B.工程建设其他费计价规则

招标前由招标人已经实施完成的费用、建设用地费用(包括建设项目要取得其所需土地的使用权而必需支付的征地补偿费或者土地使用权出让金或者租用土地使用权的费用)、项目公司组建后采用公开招标确定支付的费用按审计确认计入项目审定决算价,不再优惠下浮。

除上述规定内容的计算方法外的工程建设其他费,根据审计确认的费用计入项目审定决算价。

C.基本预备费计价规则:按批准动用并经审计确认的费用计入项目审定决算价。

D.建设期贷款利息计价规则:按同期中国人民银行公布的中长期贷款利率或采购文件约定的方式计算。

③“审定决算价”中材料(设备)价格的确定方法

材料(设备)价格按项目开工当月当地公布的价格信息确定,价格信息没有的材料(设备)价格,达到限额需公开招标的,按公开招标的中标价进入审定决算价;未达到限额公开招标的,由社会投资人报价,经监理、招标人、第三方造价咨询单位采用共同询价批复或竞争性谈判确定。

④项目计划工期不超过1年,材料(设备)价格涨、跌风险不予考虑。

上述规则的约定,包括了投标报价、合同价、竣工决算等基本建设各个阶段总投资的计算方法,形成了项目管理系统的投资控制思路,避免了项目建设过程和结算的争议,也有利于项目投资控制目标的实现。

(2)PPP项目总投资采用固定总价合同情况下的投资控制

对项目预期目标、功能要求和设计标准明确,业主预期变更较少的项目,可以采用总价合同。除业主增减工程量、业主提出的设计变更、不可抗力及合同约定的不可预见费外,在确定的工作范围和工作内容下,合同总价一次包死,固定不变。总价合同具有价格固定、工期不变的特点,项目管理相对集中、简单。

根据我国工程造价限额体系,概算>施工图预算,E P C承包价格不能突破批准的设计概算,招标时,一般约定以批复的概算总投资或者施工图预算为的基础(扣除业主前期已经发生的费用),报出优惠下浮率,进而计算出合同固定总价,形成合同价。EPC采用总价合同时,投标报价、合同包干的基数一般是经批准的概算或施工图预算,实施机构应当委托中介机构对概算、施工图预算两个环节进行实质性审核,审核通过后提交政府相关部门组织专家评审,履行相关批复程序。其次,固定总价是基于确定的范围、内容和标准包干,招标文件和合同条款应当明确相关变化时的结算和调整办法,竣工决算时依据合同约定对可调价格部分进行调整。

2、PPP+施工总承包模式下的投资控制

PPP+EPC模式和PPP+施工总承包模式的主要区别在于设计阶段的主要工作由谁委托由谁完成,两种模式投资控制的基本理念相同,变化在于PPP+施工总承包模式设计阶段初步设计概算和施工图预算环节可以不再委托第三方中介机构进行实质性审核。其次,对已经完成了施工图设计的PPP项目及材料(设备)价格弹性较大的灯光亮化、城市景观改造、旅游等工程,宜采用带工程量清单及招标控制价的方式进行招标,以免项目实施过程中因材料(设备)品牌、价格弹性较大带来的争议和扯皮。

3、PPP社会投资人招标

对项目公司成立后设计、施工总承包的施工过程管理、结算方式、结算办法应当有明确的规定,包括施工总承包人资质资格的确定,第三方中介机构的委托等,项目竣工验收后按招标文件规定办理竣工决算。

(二)根据项目各成本要素敏感性分析,结合项目所处行业、其它成本要素指标情况等,合理确定招标控制价

PPP项目涉及行业众多,项目的总投资、折现率、融资成本、合理利润率、运维服务费等成本要素对政府在项目合作期内的政府支出责任、对社会资本的回报和利润高低敏感性不同,各行业定额水平不同,行业利润率不同。施工利润率是社会资本获取回报的重要途径之一,各成本要素之间相互影响,不能简单看某一指标的高低判定社会资本回报的高低和合理性,各竞价指标应当根据确定的财务测算模型和政府支出责任进行敏感性分析,结合行业利润率和当地市场竞争状况分析,合理确定招标控制价,防止围标、串标等抬高中标价格的恶意行为。

(三)根据拟定的招标模式,合理设定报价分值权重

PPP项目招标采购社会投资人,除投标报价外,投标人的投融资能力、项目管理、类似业绩、运维服务能力等因素也极为重要,报价分权重较小则价格竞争失去意义,报价分权重过高则可能导致低价恶意竞争以及可能面临投融资能力和运维能力不足的问题,最终得不偿失。因此,PPP项目招标评标可参照“基于质量为主选择”的评价机制,依据项目的具体情况设置需综合考虑各要素的评分分值权重,以选择到最大限度满足招标文件要求的社会资本,单纯的社会投资人招标,报价分所占权重可以考虑在30%以内,如果是PPP+EPC或PPP+施工总承包的招标,则报价分权重不应低于30分,这样既符合相关文件的规定,也符合PPP项目综合评审的考虑。

(四)根据开标、清标、投标文件和PPP合同确认谈判情况,完善项目合同相关条款

PPP项目招标是一件复杂的系统工程,涉及招投标、工程、财务、法律、行业等多个方面,尽管,按照国家相关规定,有一套严格的程序和规定,但是,由于专业众多,实践经验和传统模式相比,成熟的招标范本、合同范本仍然相对较少,项目实施方案需要通过招标环节来一一实现,同样,招标阶段的逐一推进也一步步验证方案编制的科学性和合理性,从逻辑性、系统性和全寿命周期思维的角度,我们在编写实施方案和招标文件时,都要尽可能做到完整、准确,招投标的过程,就是双方意愿充分达成一致的过程,对招标文件表达不准引起歧义或者可以谈判的内容,双方应当通过补遗、答疑、采购确认谈判进一步明确,以免产生歧义,为PPP合同的签订和项目的顺利实施、执行达成公开、公平的法律文件,确保PPP项目在平等互利的基础上顺利实施。

(五)引入工程造价咨询单位,对PPP项目设计、施工、竣工验收等各阶段进行全过程造价咨询和管理

PPP咨询是一个贯穿项目全寿命周期的咨询,各阶段根据重要性和专业性都不同程度需要投融资、财务、法律、招投标、工程造价、项目管理、资产评估等专业团队的参与,应当充分发挥第三方中介机构的作用。从投资确定与控制的角度而言,项目设计、招投标、施工和竣工验收对工程造价咨询机构的需求更为强烈。初步设计阶段及施工图设计阶段,由于我们国家目前大部分实行的是专家审查、评审制,专家组很难在有限的时间内对概算、预算实行严格、科学的审查,特别是对采用EPC总承包、概算包干、施工图预算包干的项目,招标人引入中介机构在专家审查、评审前进行实质性的审核,对保护政府、社会资本以及PPP合同的履行具有重要作用,通过第三方中介机构审核后再提交专家组进行审查、评审是必要的环节和措施,同时,招标文件均需对相应环节的审核做出规定和说明。在项目建设期,项目实施机构应当委托造价咨询单位对项目进行全过程的造价咨询和管理,最终合理确定项目总投资,项目竣工决算后,政府审计机关或其委托的第三方中介机构对项目管理全过程和结果进行审计确认,作为政府绩效付费的依据。

综上所述,PPP项目总投资的确定和控制活动贯穿于PPP项目准备、采购、项目设计、施工和竣工验收等各个阶段,政府和参与各方应建立全过程投资控制的思维和理念,主动控制,针对不同的项目制订各阶段详细的投资控制措施,在保证项目质量、进度的前提下,最大限度合理确定项目总投资,减少政府支出责任,使PPP项目做到更加物有所值。

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